Как ГЧП становится ЧП-2
Владимир ИВАНОВ
В ИЮЛЕ «ДН» поднимала вопрос об эффективности одного из первых крупных проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) в Казахстане на примере транспортного кризиса в городе Семей Восточно-Казахстанской области. Мы постарались разобраться в том, почему став партнерами, государство в лице местных властей, и частный бизнес превратились в самых настоящих врагов. Самым странным показалось то, что, различные государственные органы совершенно по-разному видели ситуацию, и, если акиматы ВКО и Семея стремились ликвидировать объект ГЧП, обвиняя его менеджмент в неправомерных требованиях к бюджету, то департамент агентства по защите и развитию конкуренции РК по ВКО и НПП «Атамекен» поддерживали частного предпринимателя. Скандальный конфликт между властями Семея и одним из акционеров ТОО «Semey Bus» (а вторым акционером является опять же государство) вырос до общенациональных масштабов, но точку в нем в начале августа, кажется, поставил апелляционный суд в Астане. Впрочем, «точка» ли это? Это еще один большой вопрос этой неудачной истории внедрения ГЧП в Казахстане. В которой государство, конечно, победило – правда, лишь в той части, которая добивалась ликвидации государственно-частного СП. Или проиграло – в той части, которая стремилась к тому, чтобы национальный бизнес смело шел на сотрудничество с властями, создавая рабочие места и решая проблемы «социально значимых отраслей». То есть тех вещей, которые имеют для населения особую важность или, если они находятся в кризисе, как семейский транспорт, то – особую остроту. Уникальность ситуации с конфликтом вокруг «зеленых автобусов» в том, что это был своеобразный экзамен не только и не столько для местных властей регионов страны, сколько для центральных государственных органов, которые могли либо продемонстрировать перспективность внедрения принципов ГЧП, либо ее отсутствие.
Государство побеждает само себя
Владимир ИВАНОВ
В ИЮЛЕ «ДН» поднимала вопрос об эффективности одного из первых крупных проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) в Казахстане на примере транспортного кризиса в городе Семей Восточно-Казахстанской области. Мы постарались разобраться в том, почему став партнерами, государство в лице местных властей, и частный бизнес превратились в самых настоящих врагов. Самым странным показалось то, что, различные государственные органы совершенно по-разному видели ситуацию, и, если акиматы ВКО и Семея стремились ликвидировать объект ГЧП, обвиняя его менеджмент в неправомерных требованиях к бюджету, то департамент агентства по защите и развитию конкуренции РК по ВКО и НПП «Атамекен» поддерживали частного предпринимателя. Скандальный конфликт между властями Семея и одним из акционеров ТОО «Semey Bus» (а вторым акционером является опять же государство) вырос до общенациональных масштабов, но точку в нем в начале августа, кажется, поставил апелляционный суд в Астане. Впрочем, «точка» ли это? Это еще один большой вопрос этой неудачной истории внедрения ГЧП в Казахстане. В которой государство, конечно, победило – правда, лишь в той части, которая добивалась ликвидации государственно-частного СП. Или проиграло – в той части, которая стремилась к тому, чтобы национальный бизнес смело шел на сотрудничество с властями, создавая рабочие места и решая проблемы «социально значимых отраслей». То есть тех вещей, которые имеют для населения особую важность или, если они находятся в кризисе, как семейский транспорт, то – особую остроту. Уникальность ситуации с конфликтом вокруг «зеленых автобусов» в том, что это был своеобразный экзамен не только и не столько для местных властей регионов страны, сколько для центральных государственных органов, которые могли либо продемонстрировать перспективность внедрения принципов ГЧП, либо ее отсутствие.
Фабула конфликта
В городе Семей, крупнейшем в Казахстане, не имеющем статус областного центра, несколько лет назад сложилась кризисная ситуация с общественным транспортом. Не хватало автобусов, а те, что выходили на линию, находились в откровенно аварийном состоянии, многие маршруты не обслуживались должным образом, как следствие страдало население, которое часами стояло на остановках и не могло попасть в нужное место. Решением проблемы, избранным руководством области и города, стало создание совместного предприятия ТОО «Semey Bus» на принципах ГЧП с частным предпринимателем Серикжаном Айкельевым. Вкладом государства стало приобретение на условиях лизинга в АО «БРК-Лизинг» (ныне - АО «Фонд развития промышленности») 170 новых автобусов, частный предприниматель инвестировал 658 млн. тенге, в том числе в виде 20 новых автобусов среднего класса.
Почему было создано именно предприятие государственно-частного партнерства? Этот формат сотрудничества призван находить эффективные решения в сферах, которые не слишком привлекательны для частных инвестиций, но обременительны для государства, и, что самое главное, очень важны для населения. В идеале ГЧП должно позволить создавать новые субъекты МСБ, обновлять социальную инфраструктуру, создавать новые рабочие места, снижать нагрузку на бюджет и, наоборот, увеличивать налоговые поступления. Вместо того, чтобы просто тратить бюджет на выполнение несвойственных государству задач, оно субсидирует бизнес, в котором участвует, получая сразу несколько выгод – эффективное решение социальной проблемы, создание рабочих мест, увеличение налогов, долю в работающей компании. Больше всего примеров реализации ГЧП в области образования, где на этих принципах решаются вопросы, например, питания и проживания учащихся. В деле решения транспортных и инфраструктурных проблем ГЧП применяется на порядок реже, и в какой-то степени судьба таких проектов является экзаменом всей системе ГЧП – способна ли она решать проблемы серьезнее, чем столовые и общежития?
Сама сфера бизнеса в области транспортных перевозок требовала больших трат, а многие социально значимые маршруты в том же Семее остаются заведомо убыточными, ключевую роль в успехе ГЧП играет сохранение государственной поддержки. Чтобы распределить права и обязанности сторон между компанией «Semey Bus» и акиматами города Семей и ВКО, поставщиками автобусов, а также лизинговой организацией в 2018 году было подписано Соглашение о поддержке проекта «Обновление общественного транспорта в городе Семей». В этом договоре (его копия имеется у редакции «ДН») прописаны обязательства сторон, в том числе акимата города Семей: «обеспечить соответствующий уровень субсидирования убытков перевозчиков» на «социально-значимых маршрутах» для своевременного обслуживания долга совместной транспортной компании по договору лизинга (пункт 3.2.параграф 1). Также акимат обязался предпринять все необходимые действия «с целью исполнения и содействия лизингополучателю в исполнении своих обязательств перед лизингодателем по договору лизинга» (пункт 3.2.параграф 6). В параграфе 10 Соглашения указывается, что акимат также берет на себя обязательства «при возникновении финансовых и иных затруднений у лизингополучателя в рамках реализации проекта, предпринять все необходимые действия… с целью обеспечения лизингополучателя дополнительными финансовыми ресурсами, достаточными для того, чтобы лизингополучатель мог преодолеть финансовые затруднения». Отдельно прописывалось обязательство городского акимата Семея «предпринимать все необходимые действия для выполнения всех необходимых процедур» для фондирования лизингополучателя, чтобы он мог обслуживать все свои обязательства в срок по договору лизинга. Казалось бы, решение проблемы найдено – получены новые автобусы, государство гарантирует помощь в оплате лизинга, надо просто работать и работать. Но тут грянула пандемия, а затем карантин, и в итоге проект ГЧП полетел в тартарары.
На маршруты «зеленые автобусы» «Semey Bus» вышли в сентябре 2019 года, а уже в начале 2020 года пришла пандемия и страна погрузилась в жесткий карантин. Пассажиропоток резко упал, и хотя решением маслихата все маршруты компании были признаны социально значимыми, вместо субсидирования убытков из городского бюджета, запрашиваемого по процедурам и формулам, установленным Министерством транспорта и коммуникаций (их корректность была подтверждена рабочей группой акимата Семея), власти города отказали компании в их выплате. После этого частный соучредитель начал открыто выступать и говорить о проблеме в СМИ. Из-за задержек по выплате зарплат, пенсионных и социальных отчислений работники компании выходили на забастовки. Депутаты городского маслихата также написали обращение на имя президента Токаева по поводу субсидирования перевозок общественного транспорта в Семее. Как заявил «ДН» директор ТОО «Semey Bus» Болат Килишбеков, чтобы не останавливать деятельность парка, частный учредитель вложил в его работу своих средств еще на 259 миллионов тенге. Суммы субсидий по фактически понесенным убыткам, которые запрашивает компания у своего учредителя, коим является акимат, составили около 1,6 млрд. тенге, которые были рассчитаны на основе потерь из-за низких тарифов социально значимых маршрутов.
Позиция властей
Руководство области и города приводит совсем иные цифры субсидий, запрошенных ТОО «Semey Bus», и называет их «вымогательством», в котором «нет никакого экономического расчета», но есть «попытка оказать давление через призму «слышащего государства». «В Семее все 170 автобусов стоят 4 миллиарда 200 миллионов. Мы оплатили свой взнос 630 миллионов и осталось грубо 3.5 миллиарда тенге. Требуемая или в данном случае вымогаемая субсидия – 3,7 миллиарда ежегодно в течение двух лет. То есть все это государство должно подарить что ли?! Бизнес хочет получать безмерные субсидии без всякой экономической целесообразности. А неоплаченные этой компанией огромные долги перед бюджетом, огромные долги по социальным выплатам? Тогда я спрашиваю: «А где деньги?!» У нас нет в ВКО убыточного пассажирского автотранспорта. Мы же с вами платим!», - так обрисовал ситуацию аким ВКО Даниал Ахметов в интервью одному из прокитайских изданий в Казахстане. Про наличие убыточных, но социально значимых маршрутов аким ничего говорить не стал.
Одновременно с конфликтом между соучредителями компании на принципах ГЧП, в апреле этого года «Semey Bus» получило уведомление об объявлении дефолта по договору лизинга с требованием вернуть автобусы от АО «Фонд развития промышленности» (бывшее «БРК-Лизинг»). В тот же день компания была извещена о расторжении договора о пассажирских перевозках акиматом Семея. Начались суды, представители перевозчика подали апелляции, инициировали процедуру реабилитации для компании (в акимате говорят, что в этом им было отказано). Крайними оказались простые люди, жители Семея, которые обнаружили себя в ситуации, когда непонятно, когда придет следующий автобус. Акимат заключил временные договора с конкурентами ТОО «Semey Bus», они вывели на маршруты свои автобусы, которых явно недостаточно для существующего пассажиропотока. Перестала работать система электронного билетирования, расчеты вновь перешли на наличные, зато именно новым перевозчикам акимат начал выплачивать субсидии за перевозки по социально значимым маршрутам, в которых ранее отказывал ТОО «Semey Bus», компании со своим участием.
Власти обвинили частного соучредителя совместной с государством компании в развязывании информационной войны, давлении и шантаже. В ответ менеджмент «Semey Bus» и представители Серикжана Айкельева говорят про рейдерство и запугивание – против них и их родственников открыты уголовные дела. В сухом остатке – остановленное предприятие, созданное на принципах государственно-частного партнерства, убытки, долги, суды, а еще обозленный народ. Акимат обещает решить проблему до 1 сентября (чему очень помогают неожиданно молниеносно проводимые суды по изъятию автобусов), когда в город вернуться школьники и студенты. Так ГЧП превратилось, фактически, в ЧП.
О том, что государственные органы вовсе не едины в оценке конфликта вокруг семейского ГЧП, можно судить по письму Департамент агентства по защите и развитию конкуренции (АЗРК) РК по Восточно-Казахстанской области. Его выводы противоречат позиции акимата Семея, на который сотрудники ведомства по защите конкуренции возлагают вину за провал государственно-частного партнерства. АЗРК считает, что убытки транспортной компании однозначно вызваны отсутствием субсидирования убыточных электронных билетов на социально значимых маршрутах. Защитники конкуренции отмечают, что с конкурентами частно-государственной компании акимат заключил договор субсидирования социально значимых маршрутов фактически задним числом, и в действиях государственного органа и частников видны признаки сговора. Они уверены, что новые операторы пассажирских маршрутов, которые «слишком оперативно» узнали о прекращении отношений акимата с «Semey Bus», заключили договор о перевозке граждан, имея лишь 45% от необходимого количества автобусов. Представители агентства по защите конкуренции уведомляют акимат, что он должен «прекратить нарушение законодательства в области защиты конкуренции» и принять меры по недопущению аналогичных действий, отозвать уведомления о расторжении договоров с ТОО «Semey Bus» и отменить его с новыми перевозчиками.
В акимате Семея письмо из АЗРК прокомментировали таким образом, что «вмешиваться в данную ситуацию никакие другие госорганы не имеют права», и пообещали обжаловать этом письмо и запросить у прокуратуры оценку действий чиновников из агентства по защите конкуренции. Точку в противостоянии должен был поставить Верховный суд, куда ушла апелляция ТОО «Semey Bus» по делу об изъятии автобусов. Впрочем, никто особо не проявлял оптимизма по этому делу. Юристы компании указывали, что скорость, с которой дело продвигается через судебные инстанции, бьет все рекорды, а в самой жалобе указываются такие странные нарушения, как решение суда первой инстанции рассматривать имущественный спор, как неимущественный (разница – в размере пошлины, выплачиваемой при подаче иска).
Судебное решение
Решение апелляционной инстанции Верховного суда вышло 10 августа и не в пользу компании государственно-частного партнерства: решение об изъятии автобусов осталось в силе. В документе (его копия есть в редакции «ДН»), указывается, что «суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу об удовлетворении требований лизингодателя об истребовании предмета лизинга, ввиду неисполнения ответчиком условий договора», а «доводы апелляционной жалобы ответчика о том, что указанная задолженность по договору финансового лизинга образовалась ввиду неисполнения местным исполнительным органом обязательств по выплате субсидий, судебная коллегия считает несостоятельными». «Государственные субсидии являются инструментом восполнения убытков перевозчиков, связанных с осуществлением социально значимых перевозок пассажиров и не предназначены напрямую для аккумулирования доходной части предприятия и погашения ежемесячных платежей перед лизингодателем», - считает суд.
Совершенно непонятно, как эти выводы согласовываются с текстом Соглашение о поддержке проекта «Обновление общественного транспорта в городе Семей». В нем, как уже указывалось выше, прямо говорится о том, что «при возникновении финансовых и иных затруднений у лизингополучателя в рамках реализации проекта» акимат обязан предпринять все необходимые действия для «исполнения и содействия лизингополучателю в исполнении своих обязательств перед лизингодателем по договору лизинга», «обеспечения лизингополучателя дополнительными финансовыми ресурсами, достаточными для того, чтобы лизингополучатель мог преодолеть финансовые затруднения» и фондирования лизингополучателя, чтобы он мог обслуживать все свои обязательства в срок по договору лизинга. Однако, таково уж правосудие по-казахстански, что государство редко проигрывает в судебных спорах. Таким образом, победив в суде компанию на основе ГЧП, государство победило и само себя, ведь миноритарным акционером ТОО «Semey Bus» оно остается до сих пор.
Проигравшие
Кто же проиграл в этой ситуации больше всего? Во-первых, конечно, соучредитель ТОО «Semey Bus», вчерашний деловой партнер государства. Во-вторых, весь бизнес, поверивший в принцип государственно-частного партнерства. Был создан прецедент: государство, подобно Кроносу, может хладнокровно пожирать даже собственных «детей». ГЧП – это не просто одна из форм ведения бизнеса, это еще и наведение мостов между производительными силами и бюрократическим механизмом, это признак благоприятности бизнес-среды, привлекательности страны для инвестиций (которые бывают не только внешними, но и внутренними), эффективности предпринимательства. Все эти параметры получили здоровенный минус после завершения дела «зеленых автобусов». Любой бизнесмен, который рассматривает возможность партнерства с государством, теперь трижды подумает, стоит ли оно того. Особенно бросается в глаза в этом плане безмолвие центральных властей, которые никак вообще не комментируют сложившуюся обстановку. Аким ВКО Ахметов после решения по автобусам уже встречался с президентом Токаевым, и никакой информации о том, что они обсуждали транспортный кризис в Семее, официальные источники не давали. Видимо, из Нур-Султана проблемы столицы Первой Казахской республики и Алаш-орды видятся совсем неважными.
В-третьих, проиграли и местные власти: если предприятие на принципах ГЧП не смогло решить проблему убыточных маршрутов Семея, то и полностью частные компании не смогут, даже если им и платить компенсации за убытки. Непонятно, на каком основании им можно вообще будет передать изъятые «зеленые автобусы». Как часть компенсаций или в аренду? Но это опять же получается, что вырастут издержки перевозчиков, а значит придется или платить из бюджета еще больше, или мириться с тем, что качество транспортных услуг будет таким же низким, как раньше, когда реально на маршрут будет выходить меньше автобусов, чем должно быть. Никто не будет работать себе в убыток, особенно, если речь идет о тех, для кого это не социальная нагрузка, а чистый бизнес.
В-четвертых, проиграли обычные граждане – они получат неэффективный транспорт и очередное доказательство того, что наше государство – не только плохой собственник, но и никуда не годный деловой партнер. В этих условиях стоит ли удивляться тому, что наиболее активные граждане стараются держаться подальше от государства. Так, в начале августа, один из членов маслихата города Семей – Арман Машимов – просто сложил с себя полномочия депутата, горестно посетовав на то, что «то время, которое уделял депутатской деятельности, никакого эффекта не дало». «Я направлял депутатские запросы на разные темы, начиная от освещения дорог до адаптации тротуаров и остановок под безбарьерную среду, но практически все остается без ответа, реакции нет. Со стороны госорганов - отписки, со стороны аппарата маслихата - абсолютное безразличие к поднимаемым нами вопросам, - заявил он. - Поэтому я не вижу смысла продолжать работу».
Но если кто-то дистанцируется пока только от государственного аппарата, то другие соотечественники просто тысячами покидают нашу страну. После карантинного 2020-го года в 2021-м, несмотря на продолжение пандемии, из страны вновь возобновился исход населения, и количество выезжающих превышает число въезжающих в три раза. Причем, к тем, кто покидает страну добровольно, прибавляются и те, кого отсюда просто высылают, как главного редактора медиацентра Adal Press Серика Уалиханова, специализирующегося на расследованиях деятельности госорганов ВКО. Держатель российского паспорта «по семейным обстоятельствам», он почти всю жизнь прожил в Семее, но недавно был выдворен из страны за нарушение ПДД и просрочку прав и техпаспорта. Дома у него осталась престарелая мать.
Ну, и в-пятых, проиграло само государство, Республика Казахстан. Оно продемонстрировало своим гражданам полную несогласованность в действиях и позициях государственных органов в решении насущных проблем населения, а также непоследовательность в отношении партнерства с частным бизнесом. Все опять же увидели, что в суде власть просто непобедима, что ставит под вопрос независимость ее ветвей. Нам в очередной раз доказали, что наше государство – совсем не для людей, и озабочено, совсем не их интересами. По этой причине оно каждый год теряет тысячи своих граждан, которые покидают страну и будут использовать свои знания, навыки, таланты и силы во благо других стран, властям которых они доверяют больше.
