Непрозрачный премьер
Смаилов против парламентских расследований
Аман Абаев
НА ДНЯХ глава правительства выступил в очередной раз против института парламентских расследований, предлагаемого партией «Ак Жол». Премьер-министр Алихан Смаилов назвал его «превышением полномочий» парламента, хотя инициатива депутатов мажилиса, к которой присоединились, кроме демократов и ряд их коллег из других партий, очевидным образом укладывается в президентскую формулу реформирования системы государственной власти - «сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство». «Полномочия парламента по осуществлению парламентских расследований, предлагаемые в инициируемом проекте закона («О парламентских расследованиях»), выходят за рамки компетенции законодательного органа, установленной Конституцией», - заявил Смаилов. Между тем, парламентское расследование – это устоявшаяся форма и способ парламентского контроля, предусмотренная законодательством множества демократических стран мира. Однако, похоже, Кабмин просто не желает быть более подотчетным народным избранникам, чем это есть сейчас.
Правительство выбрало весьма экзотический способ оппонирования – теоретическую дискуссию об институте парламентского расследования, который, по мнению, Смаилова, свойственен парламентской форме правления, а поскольку у нас – президентская, значит, он нарушает Конституцию. Разрешить спор о том, соответствует ли институт парламентских расследований Основному закону страны или нет, теперь может, наверное, только Конституционный суд или администрация президента, поскольку именно Касым-Жомарт Токаев был вдохновителем последней конституционной реформы.
В целом, институт парламентских расследований – один из широко известных инструментов парламентаризма, причем, как в англо-саксонской политической системе (Великобритания, США, англоязычные страны), так и в континентальной европейской. Отсутствие такого механизма в Казахстане является одним из очевидных пробелов в правовом регулировании в деятельности парламента РК. В международной практике парламентское расследование - это неотъемлемая составная, а в какой-то мере даже высшая форма парламентского контроля в делах, имеющих большую общественную важность.
Наиболее известными по понятным причинам парламентские расследования в США, где в Конгрессе проводящие расследования комитеты, подкомитеты и специальные комиссии вправе запрашивать любые документы и материалы. Также они могут вызывать повесткой любое лицо, которое допрашивается в открытом режиме чуть ли не как свидетели на суде. Выводы такого расследования оформляются в виде доклада, направляемого в Палату представителей или Сенат (в зависимости от того, какая из палат инициировала расследование). Самый известный политический скандал в истории США - Уотергейт - также расследовался специальной Сенатской комиссией, заседания которой по телевидению посмотрело чуть ли не 85% граждан США. Из недавних примеров того, насколько серьезным может быть парламентское расследование для политика, - фактический конец политической карьеры экс-премьер-министра Великобритании Бориса Джонсона. Он был вынужден покинуть уже не только свой пост, но и стены парламента из-за выводов парламентского комитета под руководством Гарриет Харман, расследовавшего лгал ли экс-премьер по поводу вечеринок на Даунинг-стрит в пандемию COVID-19, когда действовал режим жестких санитарных ограничений. Парламентское расследование событий с захватом здания Конгресса США в январе 2021 года, фактически, открыло дорогу уголовному расследованию попытки отменить результаты выборов и нарушения прав граждан.
В пояснительной записке к законопроекту о парламентских расследованиях от партии «Ак Жол» упоминается, что кроме англо-саксонской системы, «в законодательстве целого ряда европейских стран (Германия, Италия, Испания, Австрия, Франция, Чехия и др.) закреплены нормы по проведению парламентского расследования, касающиеся учреждения следственных комитетов и комиссий, использования результатов парламентского расследования, полномочий комитетов и комиссий, проводящих парламентские расследования, их взаимодействия с другими государственными органами». Аналогичные институты есть и в азиатских странах, например, в Южной Корее, Японии.
Институт парламентского расследования включен и в правовые системы ряда постсоветских стран, закреплен за парламентами России и Узбекистана, которые также не являются «парламентскими» республиками, а скорее подходят под определение суперпрезидентских стран, с жесткой вертикалью власти, от которой отказался Казахстан в ходе конституционной реформы в силу ее авторитаризма. А в 2016 году Межпарламентской ассамблеей СНГ (да, такая еще есть!) был даже принят модельный закон «О парламентском расследовании», предполагаемый в качестве «модельной основы» для принятия национальных законов в странах Содружества. Ну, а тот факт, что третья попытка провести законопроект о парламентских расследованиях совпала с арестом бывшего советника Смаилова и министра юстиции Бекетаева, лишний раз подчеркивает, что правительственным чиновникам вовсе не помешает повышение контроля в форме независимых от следственных и контрольно-надзорных структур парламентских расследований деятельности госорганов. «К плюсам [института парламентских расследований], безусловно, можно отнести большую, чем сейчас, подотчетность исполнительных властей, потому что отмахнуться от парламентариев, [также] как от простых смертных, они не смогут. Опять же, парламентариям в ходе таких расследований чиновники просто вынуждены будут открывать всю документацию по тем или иным проектам, аргументировать каждое свое решение – то есть, по сути, предавать огласке каждый свой шаг в том или ином решении или действии, которое вызвало широкий резонанс», - комментирует эту дискуссию известный казахстанский журналист Джанибек Сулеев в своем аккаунте в Facebook.
Ранее Демпартия «Ак Жол» уже дважды, в 2013 и в 2020 годах, вносила в законопроект «О парламентской оппозиции» положение о необходимости наделения парламента функцией парламентского расследования, но каждый раз исполнительная власть встречала это в штыки. Третья попытка внести этот закон связана с дискуссией по поводу механизмов возврата незаконно выведенных из Казахстана активов. «…По итогам недавнего обсуждения закона о возврате капиталов, фракция «Ак Жол» возвращается к своей инициативе, и согласно законов «О парламенте и статусе его депутатов» и «О правовых актах», направляет правительству для экспертизы подготовленный Демпартией «Ак Жол» законопроект о парламентском расследовании, а также пояснительную записку к нему», — указывалось в депутатском запросе на имя Алихана Смаилова.
Обращаясь к содержанию модального закона, принятого Межпарламентской ассамблеей СНГ, в «Ак Жоле» определяют надобность парламентских расследований в отношении «вызывающих повышенное общественное внимание событий и ситуаций, связанных с созданием препятствий для реализации прав и свобод граждан или нарушением условий их жизнедеятельности, ущербом окружающей природной среде, возникновением угроз национальной безопасности, нарушением нормального функционирования органов публичной власти, а также масштабными социальными конфликтами». «Целью проекта Закона является внедрение передового международного опыта демократических институтов, усиление общественного и парламентского контроля, формирование баланса сдержек и противовесов в системе представительной, исполнительной и судебной ветвей власти; выработка публичной политической оценки по резонансным событиям, а также связанным с ними фактам, которые могли скрываться от общества, - отмечают в «Ак Жоле». - Принятие Закона будет способствовать созданию в Казахстане нового правового института в форме депутатского расследования и укрепит роль Палат Парламента в правовой системе Республики Казахстан, так и в системе ветвей власти».
В ответ премьер-министр удалился в теоретические дебри, в которых сам, в итоге, и потерялся. «Изучение мировой практики по рассматриваемому вопросу показывает, что внедрение института парламентских расследований связано с системой государственных органов и формой правления государства. В основном, внедрение данного института свойственно парламентским республикам. Вместе с тем, согласно статье 2 Конституции, Республика Казахстан провозглашает себя унитарным государством с президентской формой правления, тем самым предусматривается президентский контроль за деятельностью исполнительной ветви государственной власти», - ответил он на депутатский запрос. Однако, противопоставление института парламентских расследований непарламентской форме правления – это очень слабый аргумент. Даже самому премьеру приходится признавать, что это – не жесткое правило, поэтому он и использует термин «в основном». А если это не обязательно соответствует парламентской республике, то и апеллирование к конституционной норме о президентской республике – всего лишь попытка манипуляции со стороны главы Кабмина.
Но премьер продолжает апеллировать к Основному закону страны, преувеличенно представляя его всеобъемлющим сводом правил. «При этом согласно Конституции, парламент является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательную власть, организация и деятельность которого определены Конституционным законом «О парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов». Анализ правовых основ деятельности парламента показывает, что полномочия парламента по осуществлению расследования закреплены в статье 47 Конституции – в отношении президента Республики за совершение им государственной измены. Кроме того, Конституцией не предусматривается наделение парламента правом осуществления парламентских расследований в иных случаях. Вместе с тем, Конституционным советом дано официальное толкование, что Конституцией устанавливается исчерпывающий перечень полномочий парламента и не предусматривается изменение объема полномочий парламента путем принятия обычного или конституционного закона», - считает премьер.
При этом, он совершил фатальную ошибку, указав дату принятия и номер соответствующего постановления Конституционного совета – 15 октября 1997 года № 17/2. Между тем, достаточно обратится к истории перемен в Конституции уже после этой даты, чтобы понять, насколько это постановление устарело, ибо с тех пор объем полномочий парламента менялся не раз. Так, в 1998 году парламент был разделен на 2 палаты, а Верховный совет - упразднен. Ну, а самое главное, был изменен именно объем полномочий парламента за счет разделения законодательной функции с президентом и правительством. В 2007 году было еще одно изменение «объема полномочий» - с этого времени парламентское большинство утверждало премьера. В 2017 году опять были изменения именно этого же плана – часть полномочий президента была передана правительству и парламенту. Статус и полномочия парламента претерпели изменения и по реформе конституции прошлого года. Таким образом, обращение к постановлению Конституционного совета от 1997 года юридически ничтожно, ибо много раз уже нарушалось с тех пор.
Резюмируя свой ответ, премьер будто бы решил намекнуть, что у депутатов итак достаточно полномочий и новый институт им просто не нужен: «При этом, отмечаем, что в деятельности парламента уже функционирует механизм парламентского контроля, предусматривающий, в том числе избрание и освобождение от должностей, дачу согласия на назначение на должности, лишение неприкосновенности должностных лиц, решение вопроса о доверии правительству, заслушивание отчетов членов правительства по вопросам их деятельности, проведение парламентских слушаний, направление депутатских запросов. Таким образом, основу института парламентского контроля составляет комплекс норм, предусмотренный Конституцией, Конституционным законом «О парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», а также регламентом парламента и иными нормативными правовыми актами». Мол, чего вам еще – у вас уже достаточно контроля над нами.
Однако, то насколько существующий уровень контроля парламента над правительством реален, Кабмин продемонстрировал на деле в эти же дни, отказавшись предоставлять депутатам список состава комиссии по возврату капиталов. «…Решение правительства засекретить членов комиссии по возврату незаконно приобретенных активов – является неконституционным и незаконным, потому что в самом законе такой правовой нормы нет, - отметил по этому поводу депутат мажилиса Марат Башимов. - Законодатель однозначно и четко установил в статье 4 «Закона о возврате государству незаконно приобретенных активов» принципы – законности, гласности, прозрачности и подотчетности». «Этими принципами все сказано, - отметил Башимов. - То есть на эти правоотношения допускаться принцип секретности при опубликовании списка членов Комиссии – быть просто не может. Все должно быть открыто и известно обществу».
В итоге, получается, что когда Кабмину нужно, он готов находить древние и давно утратившие актуальность документы, чтобы «свято» следовать Конституции, а когда нет – просто игнорировать Основной закон прямо перед парламентом. Если бы кто-нибудь попросил бы продемонстрировать пример, почему парламенту необходим институт парламентских расследований и недостаточно уже существующих полномочий, то этот эпизод красочно иллюстрирует то, как правительство легко игнорирует текущие механизмы парламентского контроля и прозрачности. Ну, и, как уже говорилось выше, дело Бекетаева также показывает, что коррупция просочилась в самые высокие кабинеты, и механизмы контроля, которые могли бы предотвратить ее проявления, стране остро необходимы.
На этом фоне совершенно необоснованным выглядит мнение премьера о том, что Конституция жестко ограничивает полномочия парламента, не позволяя ему претендовать на что-либо еще. Вот, что об этом пишут разработчики законопроекта из партии «Ак Жол»: «В Республике Казахстан правовой основой для разработки отдельного Закона «О парламентском расследовании» является статья 3 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов». В соответствии с вышеназванной нормой Конституционного Закона, организация и деятельность Парламента, правовое положение его депутатов определяются Конституцией Республики, настоящим Конституционным законом и другими законодательными актами Республики. В силу подпункта 7) статьи 1 Закон «О правовых актах» законодательный акт - закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, конституционный закон, кодекс, консолидированный закон, закон, временное постановление Правительства Республики Казахстан, имеющее силу закона, постановление Парламента Республики Казахстан, постановления Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан. Таким образом, статья 3 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» позволяет принять отдельный Закон «О парламентском расследовании».
То есть, когда Смаилов пытается представить ситуацию так, что все полномочия уже расписаны в Конституции, и дополнить их нельзя, он очевидным образом лукавит – на самом деле закон это позволяет. Прокомментировал ответ премьера и главный вдохновитель законопроекта о парламентских расследования – лидер ДПК «Ак Жол» Азат Перуашев. Он также указывает на логические противоречия в позиции премьера: «Что можно сказать о таком ответе правительства? Например, то, что функции парламентского расследования есть не только у парламентских систем. Соседние Россия и Узбекистан - никак не парламентские страны, а президентские, даже суперпрезидентские. И, тем не менее, там есть институт парламентского расследования и соответствующие законы. США, где институт парламентского расследования применяется особенно широко - тоже не парламентская, а президентская система, даже классическая президентская. Там даже премьер-министра нет, исполнительной властью управляет президент и его администрация. Но тоже есть парламентское расследование, и т.д. Так что ответ премьера скорее говорит о нежелании нашего правительства быть подотчетным перед парламентом, согласно формуле президента Токаева «Сильный Президент - влиятельный Парламент - подотчетное Правительство», которая стала символом конституционной реформы. Исполнительная власть хочет работать как прежде и никак не может согласиться, что времена меняются. Мы знаем, что неприятие перемен естественно для чиновников. И готовы обсуждать и объяснять нашу позицию дальше, как восемь лет спорили по закону «О парламентской оппозиции», который был принят только после прямого поручения главы государства. Перемены неизбежны».
